中国多个粮食主产区财政紧张 产粮越多经济越落后

粮食安全基层“遇冷”

改变产粮大县“要饭财政”现状，建立多方位的、新型的、高标准的粮食生产区域利益补偿机制

记者在吉林、江苏、河南等粮食大省调研了解到，尽管国家加大了政策支持力度，但粮食主产区财政资金紧张状况未得到改善。粮食主产区粮食生产越多，经济越落后，陷入“粮食大省、经济弱省、财政穷省”的怪圈。

我国粮食生产呈现越来越向粮食主产区集中的趋势。近十年来，全国粮食增量的91%来自13个粮食主产省(区)。但从收入来看，除辽宁、江苏、山东3个沿海省外，其余10个主产省(区)人均收入只有全国平均水平的88%，人均财政收入只有全国平均水平的77%，农民收入低于全国平均水平。13个粮食主产省(区)人均财政支出6136元，相当于全国平均水平的80%。

农业专家和基层农业工作者担心，粮食生产区财政资金紧张状况如果长期得不到改善，势必会影响其抓粮积极性，甚至放松粮食生产，影响国家粮食安全。为此，专家们建议，尽快完善粮食主产区利益补偿长效机制，加大向粮食主产区财政转移支付力度，健全和完善粮食主产区金融支持政策。

产粮大县“吃饭难”

刚刚上任的吉林省农委主任李国强曾经是产粮状元市榆树市的市委书记。榆树市是全国第一产粮大市，但人均财力只有3000元，仅相当于全国平均水平的1/3。李国强说，“榆树市的黑土地抓一把冒油，插一根筷子发芽，把这里的土拉到别的地方就是肥料，这么好的黑土地浪费、蚕食都是造孽”，但是，大粮仓却没有改变榆树农业大县、工业小县、财政穷县的面貌，还要自己找吃的、找花的，基层政府抓粮积极性并不高。

河南省2012年的人均财政支出为4516元，其中，89个产粮大县的人均财政支出是2183元，比全省平均水平的一半还少。河南省排名前15的产粮大县的财政支出人均为1581元，比89个县的还低。这说明产粮多贡献大，财政却越糟糕，河南信阳市委书记郭瑞民说：“粮食调出区实际上调出了土地资源、淡水资源、劳动力资源，并承担了发展工业经济的机会成本。”除了河南，13个粮食主产省(区)中，黑龙江、吉林、内蒙古、江西和安徽也是粮食调出省(区)。

“农民致富‘非农化’，高效农业‘非粮化’”，江苏省兴化市粮食局副局长章存康认为，甚至一些地方，在水产养殖面积、新建公路里程、招商引资新建厂房、新建楼盘大幅增长的情况下，瞎编一些三农数据骗中央领导，归根结底是产粮大县“要饭财政”造成的。

“随着粮食产量的增加，主产区的负担越来越重，在为国家粮食安全作贡献的同时本地区的现实利益却受损。”吉林省人大常委会副主任王守臣曾担任主管农业的副省长。他指出，从13个粮食主产省(区)的部分数据看，我国地区人均财政收入、人均GDP、地方城镇化水平、地方人均纯收入等指标都与人均粮食生产量呈明显的负相关关系，也即越是产粮大省，财政收入越少、经济越落后、城镇化水平越低下、农民人均纯收入越低。

近年来，国家实行了粮食大县奖励政策，对缓解县级财力起到了一定作用，但政策力度不够，很难从根本上调动地方政府抓粮积极性。

一位产粮大县的县委书记表示，粮食大县花费了大量的精力生产粮食，牺牲了大量的发展机会成本，维护了国家的粮食安全，只能获得微薄的利益补偿，根本不能改变粮食主产区经济落后、财政状况困难、公共服务低下、城镇化水平不高的状况，这对产粮大县是非常不公平的。

在粮食价格较低和税收贡献极为有限的情况下，对地方政府而言，大量资金投入却难以带动GDP增加和税收增加，必然影响抓粮的积极性。另一方面，种粮农民期望政府增加投入，加强农业基础设施建设。江苏省高邮市八桥镇金港村种粮大户潘钻友说：“不管怎么说，咱们还是靠天吃饭的农业，我们家承包150亩农田，如果有一年受灾，就很难翻过身来，希望政府能够帮助种粮大户完成打井、修建排涝沟、修建田间渠系等工作。如果这里的农田变成旱涝保收田，粮食产量还能大幅增加。”

“米袋子”不如“钱袋子”

“尽管国家不断加大惠农补贴力度，但由于物价上涨等因素的影响，效果并不是很好。吉林省2012年国家各项惠农补贴总额96.7亿元，而种粮成本增加了70亿元，大部分政策补贴被吃掉了。”王守臣说。

对农民来说，农资价格上行压力加大、生产用工成本上升、全社会工资水平上涨的趋势难以改变，粮食价格的提高又受到诸多因素的制约，种粮比较效益偏低的问题将日益突出，‘种地一年不如打工一月’，严重制约了农民种粮积极性。”湖南省粮食局副局长石少龙说。

另一方面，“粮食直补在某种程度上变成了收入补贴，与粮食产量已经不挂钩，只要有地就补，变成为务工收入补贴。”国家发改委产业经济与技术经济研究所研究员蓝海涛说。这造成实际种粮大户能享受到的国家惠农补贴较少。

对地方政府来说，国家粮食局法规司副司长陈玉中认为，1995年国家实行“米袋子”省长负责制，一直不断强调“省长负责制”对保障粮食安全有重要作用，但没有硬性指标，没有考核机制，也没有落实责任。加上抓粮效益不高，甚至是赔本的买卖，“出力不讨好”让很多地方很无奈，不得不致力于“招商引资”，用在“钱袋子”上的精力超过了“米袋子”。

我国粮食主产区政府不仅在粮食生产上每年要花费大量的人力，而且还要拿出相当一部分财力支持粮食生产；生产粮食不仅没有获得相应的财政收入，反而粮食生产越多，政府补贴越多，财政困难越多。有的地方政府由于涉农配套资金或债台高筑，或造成“半拉子”工程。

建立粮食生产区域利益补偿机制

针对一些产粮大县面临的财政困难状况，调研中，专家们建议，今后要增加产粮大县奖励资金的总体规模，帮助产粮大县缩小与经济发达县份的财力差距；同时取消超大产粮县奖励资金封顶限制，实行奖励与产量和贡献挂钩，进一步调动产粮大县发展粮食生产积极性。

郭瑞民认为：“国家应该按照全国县级财政人均财力水平确定产粮大县奖励标准，逐步使产粮大县人均财力达到全国县级平均水平。”

国务院发展研究中心副主任韩俊认为，有必要在现有基础上，建立一种多方位的、新型的、高标准的粮食生产区域利益补偿机制。合理划分中央政府与省级政府的职责与事权，发挥地方“重农、抓粮”的积极性。

国家层面应当提高中央对地方农业工作考核的权重。蓝海涛建议，根据耕地的保有量、质量和农业基础设施的改善程度、农业科技信息、营销等公共服务的提高，把中央转移支付水平和这些因素挂钩。“多干活、多得利”，可以从基础要素做文章。从“官帽子、钱袋子”这两个方面调动地方的积极性。

首先，建立粮食主产区的利益长久补偿机制，避免“上有政策、下有对策”。粮食产量越来越多，与粮食主销区的经济差距、居民公共服务水平差距却越来越大，将导致中央粮食调控目标打“折扣”，影响粮食安全。吉林省榆树市弓棚镇党委书记高洪洲认为，粮食产区每年拿出很多资金补贴农业，工业发达省份实质上通过粮食把我们的补贴拿走了，造成“穷县”补贴“富县”，所以应该建立一种长效的产区补贴机制，保护粮食生产资源。国家还要加大主产区转移支付、补贴力度，让抓粮的基层政府“不吃亏”。

同时，应顺应价值规律，结合完善经营方式，建立种粮成本利润率继续提高和净收入水平稳步提高的机制，千方百计提高粮食生产的综合经济效益。“国家的粮食三大品种小麦、稻谷、玉米，其中稻谷小麦有最低收购价，每年都是提前发布价格，对粮食生产具有指导意义；而玉米只有临储的价格，没有最低收购价，且价格出台具有滞后性，导致玉米生产起伏不定。”吉林省粮食局局长韩福春说。“从种植角度看，种植成本对农民来说只有加法没有减法，希望国家能够不断提高粮食最低收购价，进一步落实农资动态补贴调整机制，真正实现稳定种粮农民收入的政策目标。”

其次，取消粮食主产区发展粮食生产让地方政府配套政策，避免配套资金“越肥越添膘”。因为农民种粮效益低，政府无利可图，发展粮食生产再让地方政府配套等于雪上加霜，取消配套政策，有利于地方政府抓粮。江苏省东海县农委副主任张效全说：“粮食大县财政实力本来就差，还要配套资金，很多时候是拆东墙补西墙，加重了财政负担。”

以吉林省为例，现行的农业保险保费补贴中央40%，省级30%，县里20%，农民10%，专家建议，取消主产区县级农业保费补贴，降低农民保费比例为5%，取消和降低的保费由中央财政负担。

第三，加大财政转移支付力度，让主产区“看好地”、“种好粮”。粮食主产区大都是欠发达地区，财政非常困难，农业设施更差，因此，中央要加强对粮食主产区的财政投入，加大向主产区财政转移支付，增加对主产区农业基础设施的投资额度，特别是要加强水利建设和中低产田改造的投入，不断提高主产区的粮食综合生产能力。“帮助基层政府解决经济发展与种粮、财政拮据与抓粮的矛盾，只有这样才能更好地保证基层政府有能力重粮、稳粮。”石少龙说。(记者 齐海山宋振远孙彬)